全面解读！新《食安法》中对食品小作坊的规定

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1 什么是食品生产加工小作坊  

目前比较权威的定义有两个：

一是2007年6月国家质检总局下发的《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》中将食品生产加工小作坊定义为：固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。

二是《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）》将食品生产加工小作坊定义为：依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人。

以上两个定义都强调“不含现做现卖”，但有的地方立法如湖南将小作坊分为制售分离的小作坊和现场制售的小作坊。

2 食品生产加工小作坊的经营范围  

2010年2月1日国家质检总局办公厅发的《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》指出，食品生产加工小作坊由于其自身生产条件和能力所限，有必要对其可以生产加工的食品范围进行限定。为确保安全，应当原则上禁止或者限制其生产加工高风险食品。

从已有的地方立法来看，黑龙江、北京规定监管部门应当制定准予食品小作坊生产加工的食品目录，贵州、吉林规定监管部门应当编制食品小作坊禁止生产的品种目录。

湖南规定食品小作坊禁止生产经营乳制品、罐头制品、果冻等食品，专供婴幼儿、老年人、病人、孕产妇等特定人群的食品，声称具有特定保健功能的食品（以上即所谓的高风险食品）。北京规定对食品摊贩经营的食品品种实行目录管理。

3 小作坊的市场准入问题  

《食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。

但对食品生产加工小作坊和食品摊贩是否应当取得许可呢？ 《纪要》指出，食品生产加工小作坊可以不实施行政许可，但应当实行备案管理。  

取得个体工商户营业执照的小作坊应当将下列内容向当地县级质监部门备案：经营者名称；拟生产加工的食品名称；生产经营场所及基本的生产设备、设施和工艺；使用的原辅材料、添加剂的名称、类别、用途、实际最大用量、进货渠道等；采取何种方式进行检验；生产加工人员健康状况；法律、法规、规章、标准等规定的其他要求。

目前从已有的地方立法来看，多数地方对食品生产加工小作坊实行许可制度，有的实行备案制度，有的实行登记制度。

1. 许可制度。  例如宁夏回族自治区人大常委会于2010年通过的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十条第1 款、第2 款规定：“对食品小作坊生产经营活动实行许可制度。食品小作坊业主应当持符合第九条规定要求的相关材料，向所在地的县（市、区）质量监督部门提出书面申请。经审核符合规定条件的，颁发食品小作坊准许生产证；对不符合规定条件的，以书面形式告知并说明理由。”

2. 备案制度。  例如河南省人大常委会于2012年制定的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十四条第1 款规定：“食品生产加工小作坊应当依法取得营业执照，并于取得营业执照后三十日内向县级质量技术监督部门备案。备案办法由省质量技术监督部门制定。”

3. 登记制度。  例如2015年5月22日内蒙古自治区人大常委会通过的《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十二条规定：“食品小作坊应当经旗县级食品药品监督管理部门登记并取得食品小作坊登记证后，方可从事食品生产加工。”但从该条例第十一条、第十三条、第十四条的规定来看，名为登记制度，实为许可制度。

4 食品安全出问题，怎样处罚？  

《食品安全法》第一百二十七条是新增加内容：对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。

目前对新法第一百二十七条有两种解读：

（一）地方性法规除不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚外，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的罚款可以作出完全不同于新法关于罚款的规定。

（二）行政处罚法第十一条第2 款明确规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

因此，新《食品安全法》法律责任一章中如果对食品生产加工小作坊和食品摊贩的违法行为规定了罚款，地方性法规也只能在法律规定的罚款行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

下面根据《食品安全法》规定的法律责任逐一进行分析：

1. 无证经营  

《食品安全法》第一百二十二条：

违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。 

2.六类违法行为  

《食品安全法》第一百二十三条规定了六类违法行为，分别是：

（1）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；

（2）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；

（3）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；

（4）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；

（5）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；

（6）生产经营添加药品的食品。 

对以上六类违法行为的处罚是否适用食品生产加工小作坊和食品摊贩，有不同的看法。但是该条第2款规定：”明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。“

新《食品安全法》中对食品生产经营者的要求以及处罚是适用食品生产加工小作坊和食品摊贩的。因此，食品生产加工小作坊和食品摊贩有这六类违法行为，如在火锅中添加罂粟壳，或者用地沟油炸油饼，地方性法规只能在本条规定的行政处罚的行为、种类、幅度内细化。

3. 对《食品安全法》第一百二十四条规定的九类违法行为  

《食品安全法》第一百二十四条规定了九类违法行为，第九项（“食品生产经营者在食品药品监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营”）是对所有食品生产经营者的处罚，即如果食品药品监督管理部门责令食品生产加工小作坊召回或者停止经营而其拒绝的，应当按照本条规定处罚。

尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证

4. 对《食品安全法》第一百二十五条规定的四类违法行为  

《食品安全法》第一百二十五条规定了四类违法行为，第四项（“食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品”）是对所有食品生产经营者的处罚，即如果食品生产加工小作坊和食品摊贩采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，食品药品监督管理部门应当按照本条规定处罚。

由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证 

5. 对《食品安全法》第一百二十六条规定的十三类违法行为  

《食品安全法》第一百二十六条规定了十三类违法行为，第一项（“食品生产者未按规定对采购的食品原料和生产的食品、食品添加剂进行检验”）、第三项（“食品生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度”）、第五项（“餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格，或者餐饮服务设施、设备未按规定定期维护、清洗、校验”  ）、第六项（“食品生产经营者安排未取得健康证明或者患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员从事接触直接入口食品的工作”）和第十一项（“食品生产经营者未定期对食品安全状况进行检查评价，或者生产经营条件发生变化，未按规定处理”）是对所有食品生产经营者的处罚，包括食品生产加工小作坊和食品摊贩。

由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

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本文转载自：中国食品安全报

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